¿Puede haber "Gobernanza" sin Gobierno?

Al describir la gobernanza en teoría y en la práctica pareciera que surge una paradoja: mientras en su conceptualización gobernanza surge para contrarrestar la rigidez burocrática de la administración pública tradicional y en especial su tendencia a una organización jerárquica; en la práctica parecería que no es posible eliminar dicha tendencia e incluso algunos autores la mencionan como un pre-requisito para que pueda florecer el concepto en su totalidad.

En palabras de Frederickson: “A pesar de el énfasis en gobernanza, parece (…) que la administración pública tradicional es la base para la implementación de políticas en el gobierno, y que el gobierno es una precondición esencial para la gobernanza”.  Pareciera, que a la Weber es imposible escapar de los principios de la burocracia como forma de organización humana más estable.

Es por esto que si bien la gobernanza surge como una respuesta a la necesidad de solucionar el problema de rigidez de las burocracias en un entorno de creciente dinamismo y rápida evolución. La rigidez de los gobiernos y sus burocracias sin embargo sigue siendo una fuente de estabilidad paradójicamente más requerida en tanto mayor es la complejidad y el numero de relaciones e interdependencias sociales y económicas. Es así que se explica el porque los estudios empíricos de Hill y Lynn (2005) encuentran que las jerarquías y la existencia de una burocracia gubernamental son prerrequisitos a la aplicación de practicas de gobernanza como el “out-sourcing” o la privatización en la provisión de bienes públicos. Y esto nos retoma a la idea central en varias corrientes de Teoría de la Organización en las cuales se concluye que el ser humano busca ante todo acotar la incertidumbre como condición básica para vivir en  sociedad y avanzar en el logro de los objetivos tanto personales como comúnes.

Sin embargo, de esta paradoja de la necesidad de un gobierno mas estable y eficaz como precondición para aplicar la gobernanza surge una nueva discusión: ¿Puede realmente un gobierno democrático en un entorno de redes sociales y económicas de alta complejidad ser estable y eficaz?

Mientras que para Frederickson se ha tendido a generar un creciente “gap” entre gobierno y gobernanza que ha tendido a dificultar la tarea de la Administración Pública en su sentido tradicional. Para Aguilar el entorno tan complejo ha generado una situación en la que el gobierno no solo es incapaz sino también impotente para solucionar de manera central los problemas económicos y sociales.

Es así que a mi parecer surge una especie de circulo vicioso de la gobernanza en el cuál más gobernanza, entendida como mayor difusividad en el poder hacia varios centros de decisión conformados por redes, tiende a debilitar más al gobierno, pero más gobierno es una precondición a la gobernanza. 

Si rechazamos categóricamente la pregunta con la que empezamos: ¿Puede existir Gobernanza sin Gobierno? Como lo hacen los tres autores citados llegamos a una situación que puede explicar la crisis en la eficacia de los gobiernos que hemos visto en los últimos años en los que claramente las redes políticas, económicas y en algunos casos sociales han sobrepasado a la capacidad del Estado. Y no es necesario tomar como ejemplo a un país como México en el que aunado a la impotencia que estoy explicando existe una clara incapacidad generando crisis no sólo de capacidad sino de legitimidad. Me refiero más bien a ejemplos como la respuesta de los gobiernos "avanzados" a la crisis financiera del 2008, respuesta claramente insuficiente, ineficaz y más importante incapaz de contrarrestar el poder de las redes de intereses. Otro ejemplo más reciente: la incapacidad reflejada en la lentitud del gobierno americano para solucionar el problema del “Shut down” en un entorno en el que las redes políticas han superado al gobierno.

Y es ante esta creciente incapacidad de los gobiernos para controlar el surgimiento de redes que emerge lo que Kjaer refiere como el peligro de las redes para la democracia. En su argumento, si bien las redes son eficaces para “empoderar” a sus miembros, por naturaleza tienden a excluir ciertos grupos afectando claramente los principios democráticos- justamente como hemos visto entorno al descontento con el rescate de las instituciones financieras después de la crisis del 2008.

Es así que a mi parecer la gobernanza tiene el potencial de eliminar la claridad en el rumbo que deben de tomar las sociedades y tal vez con ello afectar nuestro avance hacia mejores condiciones de vida para todos. Mi miedo es que el mundo al volverse un entramado de redes más y más complejo tienda a simular una pelota rebotona que va hacia aquella red que tenga más poder en detrimento de las demás redes, aún peor en detrimento de todos. Un reto importante: Aumentar la gobernabilidad de la gobernanza!

Bibliografía:

Frederickson, George. “Whatever Happened to Public Administration? Governance,Governance Everywhere.” In The Oxford Handbook of Public Management, 282–304. New York, 2007.

Aguilar Villanueva, Luis. Gobernanza: El Nuevo Proceso de Gobernar. Mexico: Friedrich Naumann Stiftung, 2010.

Kjaer, Anne Mette. Governance. Cambridge: Polity Press, 2004.